城投债务如何破困局、开新局：发展才是硬道理
作者 | 席加省
近些天，城投债务问题热度极，也引发了一系列的讨论，这其中不乏理性、客观的声音，但也有一些蹭流量、夸大其词、故意混淆视听等言论。
城投债务问题显然极为重要。引发热议的是遵义道桥2022年12月30日的一则公告：《遵义道桥建设(集团)有限公司关于推进银行贷款重组事项的公告》。
根据公告，遵义道桥按照市场化、法治化原则积极探索研究存量银行贷款重组工作，经与各银行类金融机构友好平等协商，基本明确相关重组安排，并在近期完成签署相关补充协议。本次银行贷款重组涉及债务规模155.94亿元，以债权保全为前提，经各方友好平等协商，近期完成签署相关补充协议。按照重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00%/年至4.50%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。
显然，高达155.94亿元的巨额银行贷款重组成功对于遵义道桥来说意义重大，显然能够有效缓解偿债压力，为防范环节债务风险赢得空间。显然，债务风险始终是城投公司高度紧张的问题，遵义道桥的做法引发全国热议也就不难理解了。
实际上，作为遵义道桥展期这个做法并不鲜见。债务展期是很多平台公司化债方案中频繁使用的一种常规手段。不过，每家平台公司的情况并不相同，各地区的区域政策、经济实力、债务规模、债务结构、债权人态度、平台公司质地等各不相同，遵义道桥的做法在全国范围内大规模复制几无可能，各地还是要因地制宜、一企一策来务实化债。
对城投债务风险担忧是正常的，对城投债务保持足够的警惕是正确的。不过将过多的目光放到债务问题上，将城投公司看做是随时爆雷的火药桶，甚至将城投公司看做是一无是处，这就有失偏颇了。
对城投公司来说，债务困局已经形成，但未必不能破局。当然，要想破局，就债务论债务肯定不行。城投公司真正的问题是发展问题。
城投公司近些年来债台高筑、风险凸显、危机四伏。究其原因，就是不顾企业实际情况和偿债能力，一切以融资为核心，在融资周期、成本、规模上缺乏系统把握，投融资割裂，大部分资金投向收益少甚至无收益的公益类项目，企业自身缺乏稳定的经济效益，造血能力严重不足，缺乏偿债能力，债务风险自然增加。
显然，债务危机的根源是“存量债务无法解决、增量债务源源不断、偿债能力日益降低”。这样的情况下，无论债务如何展期、重组，发展问题解决不了，实际上就是击鼓传花、靠时间换空间。因此，城投公司要以发展解决困局，就要深化自身改革，成为市场化主体，逐步化解存量债务问题，控制增量债务风险。
显然，发展才是硬道理、改革才是真动力。
01
如何破困局
城投公司该如何处理债务问题，化解债务风险，防止债务爆雷呢？
城投公司有些债务是历史上形成的。城投公司设立之初，其核心职能是替政府融资，解决地方基础设施建设中的资金问题。虽然历史不长，但城投公司迅速成为地方开展城市基础设施建设的重要主体，对于解决地方建设资金短缺问题发挥了重要作用。因此，平台公司的政府融资职能剥离前，实际上城投公司的债务与地方政府债务很难明确分开。
随着城投公司债务规模迅速扩大、地方政府违规或变相担保现象增多，为防范财政金融风险，监管部门加强了对城投公司的监管，2015年明确剥离融资平台公司的政府融资职能，推动融资平台公司的市场化转型。由此城投公司开始了艰难的市场化融资，融资压力增大，企业的债务负担不断加重，同时市场化转型步伐不快、效果不佳，经营质地难有根本改变，由此债务包袱越来越大，甚至有些城投公司被压垮、寸步难行。
对于城投公司的债务问题来说，债务风险的化解至关重要。从城投公司的债务来说，其债务主要有企业债、银行信贷、非标债务三类，要根据这几类债务的债务规模、结构、成本、债权人态度等分门别类设计化债方案。
对于城投债务化解，要坚持市场化、法治化的核心原则，企业作为债务责任主体负起责任，抛弃政府兜底的所谓城投债刚兑信仰。对于城投债务化解来说，要从根本上理清地方债务风险问题，债务该由政府负责的政府必须负责，该由城投公司负责的则城投公司必须负责，以企业自身的信用、资产、经营能力等化解债务风险，从而明确债务主体、偿债责任，解决推动城投公司市场化转型和债务问题的市场化化解。
对于城投债务化解，要严守信用底线。城投债务危机甚至爆雷，不但影响城投公司的信用，导致其融资受阻，更会影响整个区域的金融生态和信用。因此，无论是企业债还是银行贷款、非标债务，都应该妥善处理，维护城投公司在信贷、债券市场、资本市场的信用，避免违约现象，避免出现诉讼、维稳事件的发生，维护，这是城投公司得以发展的根本底线。
对于城投债务化解，一定要积极稳妥化解存量债务，严控新增债务风险。
城投债务化解、防范债务风险要注意以下四点：
第一，以投资调融资。对城投公司来说，存量债务的处理固然重要，防止新增债务风险更为重要。如何防止新增债务风险，这不仅要在融资渠道、成本、周期等各方面有系统设计，更重要的是投资端要做到位，精选项目、优选项目，做好项目可行性分析，明确项目的投资回报，避免资金错配、短贷长投。同时要做好项目的后续运营工作，提高产出，增强自身的造血能力。
第二，以时间换空间。遵义道桥的存量银行贷款展期的做法就是典型的以时间换空间。也就是通过债务展期、借新还旧的方式，与债权人充分沟通，尽量拉长债务还款周期、尽量调整本金的还款时间，减少短期的刚性兑付压力。同时，在新增融资时一定要避免短贷长投的现象，尽量减少超短期、短期融资的占比。
第三，以增量调存量。对于存量债务要积极、妥善想办法解决。同时要对存量的资产进行盘点、激活，以新业务、新模式等激活存量资产，提高资产收益率。同时要不断拓展新的融资渠道、增强融资能力，以新增融资增强公司的经营效益，提高城投公司的偿债能力，确保不出现重大债务违约。
第四，以结构控风险。充分利用专项债和政策性、开发性金融工具，减少城投公司的债务负担，适当采用地方债置换的方式，全面梳理城投公司的债务类型和债务结构，要尽量减少非标融资占比、减少短期融资占比、减少高成本的融资占比，要“资金跟着项目走”，根据项目情况确定融资方式、融资周期、融资成本，尽量降低综合融资成本。同时要提高直接融资占比、提高股权融资占比，改善融资结构，降低债务负担，控制资产负债率。
02
如何开新局
城投公司要破困局，还要开新局，只有重塑发展模式，转型升级，增强自身的造血能力，才能真正具备化债的主动权。因此，城投公司要“依靠政府但不依赖政府”，坚决推动自身的市场化转型，持续提升自身的经营管理能力，不断提高经济效益，从而具备较强的偿债能力和抗风险能力。
近些年来城投公司转型的不少，喊口号的多、假转型的多，真转型但不成功的多，总体上城投公司市场化转型效果欠佳，在发展质量和速度方面还存在很多问题。这突出表现在政府对城投公司管控过细过死、城投公司定位模糊职能交叉、业务庞大主业不明、理念落后机制僵化、人员臃肿人才匮乏等。
城投公司开新局，任重道远。
显然，想要开新局，获得解决债务问题的能力和主导权，城投公司要从四个方面着手：
第一，投融资模式转型。对于城投公司来说，投融资模式是核心。平台公司的存量债务包袱和新增债务风险，其本质来源于投融资模式的落后。因此，城投公司要立足市场化，将传统的以政府信用为基础的融投资模式转型为市场化的以企业信用为基础的融投资模式，同时推动城投公司从单一的投融资平台向国有资本运作平台升级。
显然，这就要求城投公司对项目的运营要更市场化。要做好项目的可行性分析、项目的投资成本收益测算，明确收入来源、利润等，避免无效、低效投资。同时，城投公司在融资端要改变融资结构，用足融资政策，与政策性银行、国有银行及其他各类金融机构建立顺畅的沟通渠道和合作关系，善于组合各种融资方式，确保融资能满足经营需要，又能够控制融资风险。
同时，要善于利用创新性融资工具。如城投公司业务与公募REITs试点行业契合度比较高，可以通过公募REITs盘活存量资产、降低资产负债率。城投公司通过开展供应链业务，能够有效整合自身的优势资源，打通上下游产业链供应链，改善城投公司融资能力。
第二，城投公司重组整合。着眼于历史债务问题的化解及增强融资能力，城投公司要以融资主体、融资信用为核心推动城投公司重组整合，打造航空母舰式的集团化发展模式，撤销壳公司，退出非主业、非优势业务，做强做优主营业务，集中资源做强做大主要的融资主体，这有助于解决债务和融资问题。
城投公司重组，核心是业务。要明确城投公司的战略定位和主营业务，然后围绕着主营业务进行重组整合。地方政府应积极将优质的资源、资产、资本、资金以市场化方式注入重组后的城投公司，并支持城投公司以市场化方式吸收合并、整合同类业务，并加大市场类业务的拓展力度，切实增强自身的经济效益和造血能力，改善财务状况，提高信用等级，推动城投公司转型升级。
注意对于债务缠身、失去融资能力的城投公司，应逐步减少其新项目注入，维持其基本运转。同时应该设立新的融资主体，加大重组力度，加大对不良资产的处理力度，通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活闲置低效资产，确保债务风险可控。
第三，资本运作。对于城投公司来说，资本运作非常重要。城投公司如果停留在融资平台阶段，债务问题解决要艰难得多。资本运作能够让城投公司拓展融资渠道，增加直接融资、股权融资占比，并且可以通过并购重组等方式获得新业务、新资产、新项目，这对于城投公司至关重要。
城投公司应该积极拓展发展空间，以并购重组为手段做强做优自身业务。城投公司应该围绕自身业务的业务链、供应链的补强，以收购、兼并、资产重组、破产重组、债转股等各种方式进行资本运作，获取自身发展所需要的业务、资源、资产等。同时，城投公司应以混改等方式积极吸引社会资本向本区域聚集，同时以资本手段实现扩区域扩张，进行区域布局和业务布局，增强发展的可持续性。
城投公司应积极推动资本证券化工作。通过并购上市公司控股权或者培育IPO上市公司、参股上市公司等方式进入多层次资本市场，并通过定增、资产重组等各种方式重发发挥资本市场的融资功能，增强在资本市场上的融资能力，从根本上改变传统的融资结构，增强融资能力、降低融资风险。
